05-11-2020, version 1

Vejledning vedr. ammoniakfejl i husdyrgodkendelse.dk

1. Indledning

Miljøstyrelsen har i forbindelse med et generelt eftersyn af husdyrgodkendelse.dk konstateret, at der er en afrundingsfejl i beregningen af vindfrekvens og vindkorrektion i det modul, hvor ammoniakdepositionen på naturområder beregnes. Derudover blev der konstateret en fejl, som går ud på, at der er en uoverensstemmelse mellem de oprindelige data, som er leveret fra Aarhus Universitet til systemet og de data, som ligger i husdyrgodkendelse.dk, ift. én kombination af ruhed opland, ruhed natur og kildehøjde.

Begge fejl har været i systemet siden 2011, og er blevet rettet i 2017-versionen af husdyrgodkendelse.dk hhv. 15. juli og 16. september 2020.

Miljøstyrelsen udsender en liste over afgørelser, der har været berørt af fejlene, og hvor fejlene har eller kan have haft en betydning for afgørelsen, til de kommuner, der har truffet de pågældende afgørelser.

Vejledningen omhandler allerede trufne afgørelser. Igangværende sager skal behandles efter de korrekte beregninger, og som efter fejlrettelserne den 15. juli og 16. september fremgår af husdyrgodkendelse.dk.

Vejledningen er opbygget i følgende afsnit, hvor afsnittene 3-4 er de egentlige vejledningsafsnit:

  1. Indledning
  2. Nærmere beskrivelse af fejl

2.1. Vindkorrektionsfejl

2.2. Ruhedsfejl

  1. Har fejlene haft betydning for afgørelsen

3.1. Ugyldighed

3.2. Tilbagekaldelse og ændring af afgørelser

3.2.1. Almindelige retsgrundsætninger

3.2.2. Yderligere relevante momenter i vurderingen

3.3. Fastholdelse

  1. Ændring til gunst for adressaten

  

2. Nærmere beskrivelse af fejlene

2.1. Vindkorrektionsfejl

Det indgår i beregningsmodellen, at vinklen for staldens placering i forhold til naturområdet afrundes til nærmeste vinkel delelig med 30. Der opereres således i praksis med vindfrekvens fra 12 forskellige vindsektorer, hver på 30 grader. Fejlen går ud på, at ammoniakdepositionen fra stalde og gødningslagre placeret i en vinkel mellem 345 og 360 grader i forhold til naturområdet er beregnet med vindfrekvensen svarende til 330 grader, hvor det korrekte ville have været 0 grader (=360 grader).

Afrundingsfejlen har betydet, at ammoniakdepositionen i visse situationer (hvor vinklen har været i intervallet 345-360 grader) er overestimeret eller underestimeret afhængig af vindfrekvenserne i den pågældende kommune.

2.2. Ruhedsfejl

Ruhedsfejlen vedrører data, der indgår i beregningen af ammoniakdeposition for en bestemt kombination af ruhed opland, ruhed natur og kildehøjde. 

Der er for afkasthøjder på 3 og 6 m udarbejdet standardkurver for ammoniakdepositionen for følgende kombinationer af ruhed opland og ruhed naturområde, dvs. der er i alt 24 standardkurver. Standardkurverne er opdateret i 2011, hvor ruheden af naturområdet vand også kom med.

 

Opland

Naturområder

Ringe vegetation (RV)

Vand (V)

Blandet natur (BN)

Middel krat (S)

Skov (S)

Landbrugsland (L)

Vand (V)

Blandet natur (BN)

Middel krat (S)

Skov (S)

Skov (S)

Vand (V)

Blandet natur (BN)

Middel krat (S)

Skov (S)

 

Nærmere analyse har vist, at der for kombinationen af opland-Landbrug, natur-Blandet natur, kildehøjde 3 m.  i stedet fejlagtigt anvendes standardkurven for kombinationen opland-Landbrug, natur-Vand, kildehøjde 3 m.

Ruhedsfejlen har betydet, at ammoniakdepositionen er beregnet for lavt i de situationer, hvor den beskrevne kombination af ruheder og kildehøjde (dvs. opland-Landbrug, natur-Bladet natur, kildehøjde 3 m) optræder.

 

3. Har fejlene haft betydning for afgørelsen?

Miljøstyrelsen har lavet udtræk af de afgørelser, som er truffet og, hvor fejlene kan eller har haft betydning. I de fleste af de berørte sager er ammoniakdepositionen beregnet for lav, dvs. totaldepositionen på kategori 1- og 2-natur er beregnet for lav eller merdepositionen på kategori 3-natur er beregnet for lav, dermed kan husdyrbruget have fået en for lempelig afgørelse.

I enkelte sager er ammoniakdepositionen beregnet for høj, dvs. at merdeposition på naturområdet er beregnet for høj. Der er kun identificeret kategori 3-natur, hvor det er tilfældet.

Når kommunen skal håndtere de afgørelser, der kan være påvirket af en eller begge fejl, skal kommunen først tage stilling til, om afgørelsen ville have været anderledes, hvis kommunen havde haft de korrekte data for ammoniakdepositionen.

For så vidt angår de afgørelser, hvor der er tale om kategori 1- og 2-natur, kan Miljøstyrelsen konkludere, at der for så vidt angår fejlene i husdyrgodkendelse.dk isoleret set, er tale om fejl, som har påvirket afgørelsens indhold, da det er faste grænser, som er fastsat i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens §§ 26 og 27, som er overskredet.

Ift. de afgørelser, hvor der er tale om kategori 3-natur, kan Miljøstyrelsen ikke afgøre, om fejlen har påvirket afgørelsens indhold. Dette er op til kommunen at vurdere.

Miljøstyrelsen understreger at udtræk alene er baseret på de indtastede oplysninger vedr. kategori 1-, 2 og 3-natur som er indtastet i husdyrgodkendelse.dk. 

I alle tilfælde bør kommunen indledningsvist se afgørelsen igennem og vurdere, om fejlene har haft betydning for afgørelsen. Hvis de ikke har haft betydning for kommunens afgørelse, og der i øvrigt ikke er andre grunde til at se på afgørelsen igen, skal kommunen ikke gå videre i sagsbehandlingen, men kommunen bør dog oplyse ansøger om udfaldet af kommunens konklusion.

Såfremt kommunen når frem til, at fejlen har haft betydning for afgørelsen, har kommunen flere reaktionsmuligheder:

- Fastholde afgørelsen

- Ændre afgørelsen

- Tilbagekalde afgørelsen

- Erklære afgørelsen ugyldig eller delvist ugyldig

Det bemærkes, at kommunen bør se på afgørelserne i deres helhed. Det vil sige, at hvis der er andre forhold end fejlene i husdyrgodkendelse.dk, som giver anledning til ændring m.v., bør kommunen også inddrage disse forhold i deres afvejning. Dette kan f.eks. være, hvis kommunen ved gennemgang af sagen opdager, at sagen ikke har været oplyst tilstrækkeligt, inden der blev truffet afgørelse.

 

3.1. Ugyldighed

For det første bør kommunen se på, om afgørelsen er ugyldig eller delvis ugyldig. At en afgørelse er ugyldig betyder, at den på grund af en retlig mangel ikke får de til dens indhold svarende retsvirkninger. Følgende betingelser må være opfyldt, for at ugyldighed kan indtræde: a. der skal foreligge en retlig mangel (ulovlighed), b. Manglen skal være væsentlig, c. Der må ikke foreligge særlige forhold, som afgørende taler imod ugyldighed.

En retlig mangel kan være en manglende hjemmel, sagsbehandlingsfejl eller en retlig fejl i forbindelse med skønsudøvelsen. I dette tilfælde er der, isoleret set i forhold til fejlene i husdyrgodkendelse.dk, tale om en sagsbehandlingsfejl, som er sket i de bagvedliggende beregninger i husdyrgodkendelse.dk. 

Det næste spørgsmål er om sagsbehandlingsfejlen er væsentlig, altså om fejlen har påvirket afgørelsens indhold. Hvis kommunen er nået frem til, at afgørelsen har været påvirket af fejlene, må sagsbehandlingsfejlen siges at være væsentlig.

Spørgsmålet er til sidst, om der er foreligger særlige forhold, som afgørende taler imod ugyldighed.

Det er sværere at erklære en afgørelse for ugyldig, når afgørelsen er begunstigende, hvilket afgørelser om miljøgodkendelse og -tilladelse må siges at være.

Om en begunstigende afgørelse, der er behæftet med væsentlige retlige mangler, kan opretholdes som gyldig, beror i praksis især på en afvejning af hensyn til den, der er begunstiget af afgørelsen, over for manglens karakter og grovhed.

Normalt vil det være en forudsætning for at opretholde en afgørelse, der lider af en væsentlig formel mangel, at en part har haft en berettiget forventning om at kunne indrette sig i tillid til afgørelsen.

Grove og åbenbare fejl vil normalt medføre, at den begunstigede ikke kan have en retsbeskyttet forventning om at kunne indrette sig på afgørelsen. Hensynet til den begunstigede vil typisk få større vægt, hvis den pågældende har disponeret i tillid til afgørelsen, og det kan også styrke hensynet til den begunstigede, at der er hengået lang tid inden spørgsmålet om ugyldighed rejses. Det må også indgå, om den begunstigede eller andre parters interesser vil være beskyttet erstatningsretligt, hvis en afgørelse tilsidesættes henholdsvis opretholdes. Brede betragtninger, som f.eks. værdispild vil også være et moment, som taler imod ugyldighed. Det vil også være af betydning for ugyldighedsspørgsmålet, om adressaten kan bebrejdes, at fejlen er opstået.

Hvis man udelukkende ser på de fejl, som er sket i husdyrgodkendelse.dk, vurderer Miljøstyrelsen umiddelbart, at der ikke er tale om en grov eller åbenbar fejl. Dette henset til, at beregningerne, som har resulteret i fejlene, er meget komplekse, og de kan kun meget vanskeligt beregnes manuelt. Miljøstyrelsen har fundet fejlen, som led i et generelt eftersyn af husdyrgodkendelse.dk, og har fået hjælp fra leverandøren til at fremfinde fejlene i de bagvedliggende beregninger og data.

Såfremt det forudsættes, at der i afgørelserne kun er begået de fejl, som er lavet i husdyrgodkendelse.dk, finder Miljøstyrelsen, at det umiddelbart i disse sager må findes, at husdyrbrugene har haft en berettiget forventning om at kunne indrette sig i tillid til afgørelsen, og at denne fejl ikke kan bebrejdes adressaten. Miljøstyrelsen kan dog ikke vurdere, om der i de enkelte sager kan være andre forhold ift. de enkelte afgørelser, som enten kan tale for eller imod ugyldig. Dette er op til kommunen at vurdere.

3.2. Tilbagekaldelse og ændring af afgørelser

I de tilfælde, hvor kommunen finder frem til, at afgørelsen bør blive stående som gyldig opstår spørgsmålet, om der kan ske tilbagekaldelse og ændring af afgørelsen.

3.2.1 Almindelige retsgrundsætninger

Efter en almindelig uskreven retsgrundsætning har en forvaltningsmyndighed ret til under visse omstændigheder at tilbagekalde sine gyldige afgørelser. Ved tilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsakter, som adressaten ønsker opretholdt, er betingelserne for tilbagekaldelse som udgangspunkt forholdsvis strenge.

Allerede fordi der er tale om en retlig mangel, bør man som myndighed se på, om afgørelsen er ugyldig, jf. ovenfor. Hvis en afgørelse er behæftet med retlige mangler, men må anses som gyldig, kan den efter omstændighederne omgøres ved tilbagekaldelse efter reglerne herom, men ikke under henvisning til de selvsamme retlige mangler. Det vil altså sige, at hvis kommunen når frem til, at der ikke er tale om en ugyldig afgørelse, så kan kommunen ikke benytte beregningsfejlen i husdyrgodkendelse.dk isoleret set til at tilbagekalde en afgørelse efter de almindelige grundsætninger herom.

Derimod vil kommunen kunne ændre afgørelsen. Ændring af afgørelser er omfattet af de samme regler som tilbagekaldelse. Der er derfor ingen principielle forskelle i regelgrundlaget for de to former for indgreb. Der er dog normalt nemmere adgang til at ændre end til at tilbagekalde, hvilket skyldes, at en ændring alt andet lige er mindre vidtgående. Der er imidlertid kun tale om nuanceforskelle.

Hvorvidt der i det konkrete tilfælde er adgang til at tilbagekalde/ændre til ugunst for husdyrbruget, beror på en helhedsvurdering af en række forhold. Kernen i denne helhedsvurdering er en afvejning af to hovedhensyn:

- På den ene side et hensyn til husdyrbrugets berettigede forventninger om, at den oprindelige afgørelse står ved magt.

- På den anden side et hensyn til naturtypen. 

Forventningsprincippet er grundsætningen om beskyttelse af berettigede forventninger. Efter dette princip skal de hensyn, der begrunder et indgreb, her hensyn til naturtypen, veje tungere end hensyn til husdyrbrugets interesse i at kunne indrette sig i tillid til sine berettigede forventninger, for at der kan ske omgørelse. Selvom de berettigede forventninger ikke begrænser myndighedernes adgang til ændring i alle situationer, vil proportionalitetsprincippet forpligte til at overveje, om indgrebet er nødvendigt.

For at kommunen kan vurdere hensynet til naturen, og hvor meget det skal vægte i ovenstående sammenhæng bør kommunen bl.a. vurdere, hvor stor skadevirkning den forøgede udledning har haft på den konkrete naturtype, herunder om naturtypen er meget sårbar eller ej, og i relevant omfang inddrage andre momenter, som kan indgå for at vurdere hensynet til naturtypen.

Når man taler om ændring og tilbagekaldelse af afgørelser, er der i retslitteraturen, omtalt interesser, som er relevante i forbindelse med en stillingtagen til om tilbagekaldelse, herunder ændring, kan ske. Disse interesser inddeles normalt i tre hovedkategorier efter deres vægt:

1. Tungvejende interesser, såkaldte stærke grunde. F.eks. afgørende hensyn til menneskers liv, sundhed og velfærd, statens sikkerhed osv. Sådanne tungtvejende interesser vil i næsten alle tilfælde have overvægt ift. modstående interesser.

2. Svage grunde. F.eks. hensynet til det offentliges økonomi og hensynet til at sikre lighed og konsekvens i administrationen. Sådanne svage grunde er normalt ikke tilstrækkeligt tungtvejende til at kunne bære en tilbagekaldelse/ændring til ugunst for adressaten.

3. Den tredje gruppe af interesser udgør en mellemkategori. Som eksempler kan bl.a. landets almindelige udenrigspolitiske interesser, andre enkeltpersoners (end adressatens) miljømæssige eller økonomiske interesser, og sociale beskyttelseshensyn i almindelighed. Til mellemkategorien hører (forudsat at de ikke allerede er omfattet af de stærke grunde) også ofte interesser, som efter den enkelte lov og dennes formål har en særlig vægt i fbm. afgørelser efter den pågældende lov. Sådanne interesser vil i nogle tilfælde, men dog sjældnere end tungtvejende interesser, kunne begrunde en tilbagekaldelse/ændring. Ift. husdyrbruglovens formål så fremgår det af lovens § 1, at loven har til formål bl.a. at værne om natur. Derudover fremgår det af § 2, at med loven tilsigtes særlig bl.a. at forebygge og begrænse forurening samt beskytte naturen med dens bestande af vilde planter og dyr og deres levesteder.

Ovenstående inddeling af interesser i forbindelse med tilbagekaldelse er kun en grov angivelse af, hvad der normalt er gældende. Inddelingen bør ikke anvendes ukritisk. Det beror altid i sidste ende på en konkret vurdering af, om tilbagekaldelse kan ske, uanset hvilke interesser, der er berørt.

3.2.2. Yderligere relevante momenter i vurderingen

Der kan være yderligere forhold, som kommunen bør inddrage i vurderingen

- Nye faktisk oplysninger kontra omvurdering af oplysninger

I en ændringssituation er det af væsentlig betydning, om der foreligger nye oplysninger. Bygger myndigheden sit ønske om ændring af en tidligere udstedt begunstigende afgørelse på en ren omvurdering af faktiske oplysninger, som forelå for myndigheden, da den traf sin oprindelige afgørelse, er den klare hovedregel, at der ikke er adgang til tilbagekaldelse. 

Når man ser på fejlene i husdyrgodkendelse.dk isoleret, vurderer Miljøstyrelsen, at der ikke kan være tale om omvurdering, da Miljøstyrelsen er af den opfattelse, at fejlene ikke kunne være opdaget ved en manuel beregning, da der er tale om beregninger af meget stor kompleksitet. Derfor vurderer Miljøstyrelsen umiddelbart, at hverken kommune eller ansøger, har været vidende om fejlen i beregningen ved afgørelsens udstedelse.  

Der er derimod tale om en ny faktisk oplysning, som isoleret set gør, at afgørelserne ift. kategori 1- og 2-natur har fået et andet udfald, og ift. kategori 3- og § 3-natur, at afgørelsen kunne have fået et andet udfald. Det vurderes, at der er tale om en ny faktisk oplysning, som er kommet til efter den oprindelige afgørelse, da hverken kommunen, ansøger eller Miljøstyrelsen var vidende om beregningsfejlen før nu. Når der foreligger en ny faktisk oplysning, som er kommet til efter den oprindelige afgørelse, er adgangen til at ændre normalt noget videre.

Af hensyn til adressatens berettigede forventninger kan tilbagekaldelse dog ikke altid ske, blot fordi der foreligger nye oplysninger. Der må foretages en afvejning, som bl.a. indeholder både ovenstående og nedenstående momenter.

- Hensynet til ændring kunne være taget i betragtning ved udstedelsen

I de tilfælde, hvor hensynet til naturen og hensynet til husdyrbrugets berettigede forventninger er nogenlunde lige tungtvejende kan hensynet til at ændring kunne være taget i betragtning ved udstedelsen have betydning. Hvis det ikke er tungtvejende i hensyn, som er berørt, men f.eks. nogle hensyn, som ligger i mellem-kategorien, jf. ovenstående opregning, vil det således svække myndighedens mulighed for at ændre, hvis myndigheden kunne have taget det i betragtning ved udstedelsen.

I dette tilfælde vurderer Miljøstyrelsen, at når man ser på fejlene i husdyrgodkendelse.dk isoleret, at hensynet til disse fejl ikke kunne være taget i betragtning ved udstedelsen. Dette er begrundet i, som nævnt ovenfor, at fejlene, er meget komplekse beregninger, som kun meget vanskeligt ville kunne regnes igennem manuelt. Det har i øvrigt i Miljøstyrelsen, krævet en dybdegående analyse med hjælp fra leverandøren for at finde fejlene. Derfor har kommunen ikke haft nogen mulighed for at tage beregningsfejlen i betragtning ved udstedelse af afgørelsen.

- Fejl på adressatens side

Hensynet til adressatens berettigede forventninger er mindre, hvis behovet for tilbagekaldelse/ændring opstår pga. forhold, som kan bebrejdes adressaten.

Hvis man ser på fejlene i husdyrgodkendelse.dk isoleret, vurderer Miljøstyrelsen, at dette ikke kan henregnes som en fejl på adressatens side, jf. ovenstående begrundelse ift. beregningernes kompleksitet.

Dog kan der ud over fejlene i husdyrgodkendelse.dk være forhold, som henhører til fejl fra adressatens side, som gør, at myndigheden i øvrigt skal vurdere, om afgørelsen skal ændres. Hvis dette er tilfældet, bør kommunen vurdere, om der derfor også i den sammenhæng kan ændres ift. fejlen i husdyrgodkendelse.dk.

- Intensiteten af ændringen

Et relevant moment, som også bør inddrages, er intensiteten af ændringen. Dette gælder i overensstemmelse med forventningsprincippet og proportionalitetsprincippet, at jo mere ændringen griber ind i husdyrbrugets forhold, jo mere tungvejende må begrundelsen være for at der kan ændres. Det fremgår af teorien, at hvis en ændring indebærer et indgreb i udøvelsen af erhverv, skærpes kravene til vægten af ændrings-grunden.

- Partsforhold og lignende

På miljørettens område er der ikke tale om et direkte partsforhold, men husdyrbrugets interesser kan i større eller mindre omfang stå i modsætning til andre interesser, så her er der tale om et partstvistlignende forhold. Formelt set er der kun tale om én adressat, her husdyrbruget. Dog må det indgå i vurderingen af, om ændring kan ske, at hensynet til husdyrbrugets berettigede forventninger og interesse i stabilitet i større eller mindre omfang står over for andre privates interesser.

Når man ser på totaldepositionskravene i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens §§ 26, 27 og 29, så er hensyn til naboer m.v. ikke en del af hensynet i disse bestemmelser. Hvorfor hensynet til tredjemand ikke er relevant, når man ser på fejlene i husdyrgodkendelse.dk isoleret set. Der kan dog være andre forhold, som giver kommunen anledning til at se på, om afgørelsen bør ændres, hvorfor momentet nævnes her.

- Ændringens forudberegnelighed

Det kan generelt siges, at jo mere begrænset og deltaljeret en afgørelse er, jo bedre må husdyrbruget, formodes at kunne indrette sig i tillid til, at ændring ikke sker. Hvis afgørelsen omvendt har et bredt indhold, og efter sit indhold kan have virkninger i en årrække, må husdyrbruget være indstillet på, at såvel retlige som faktiske omstændigheder kan ændre sig således, at der opstår tungtvejende grunde for ændring. Dette er derfor også et moment, som bør inddrages.

Miljøstyrelsen vurderer her, at miljøgodkendelser overvejende er meget detaljerede afgørelser, som er indrettet efter det konkrete husdyrbrug. 

3.3 Fastholdelse

Hvis kommuen når frem til at afgørelsen ikke er ugyldig eller delvist ugyldig, og herunder heller ikke, at der skal ske tilbagekaldelse eller ændring, kan afgørelsen fastholdes.

4. Ændring til gunst for husdyrbruget

Som altovervejende hovedregel vil der være adgang til at ændre til gunst for adressaten, dvs. hvis beregningerne har været for restriktive. Det skyldes, at der her ikke er noget modstående hensyn til adressatens berettigede forventninger, idet denne selv ønsker tilbagekaldelsen eller ændring. Som udgangspunkt er eneste krav, at der foreligger en saglig grund til at tilbagekalde eller ændre til gunst, at dette ikke er i strid med lighedsgrundsætning, og at loven ikke er til hinder for en sådan omgørelse.

Det skal dog overvejes, om en ændring til gunst bør gennemføres, såfremt der er et hensyn til tredjemand. Som nævnt ovenfor er hensynet til tredjemand ikke et hensyn, som inddrages ved bestemmelserne om deposition af ammoniak. Det kan dog være et hensyn i anden sammenhæng, hvor andre regler bliver påvirket ift. øget ammoniakudledning, f.eks. lugtgener. Det er dog kun helt undtagelsesvist, at det vil kunne forekomme, at en ændring til gunst for adressaten direkte hindres af hensyn til tredjemand, når der ikke er tale om snævert partsforhold, hvilket der generelt ikke er på husdyrbruglovens område.

Kommunen skal vurdere, om fejlen kunne have ført til en anden vurdering af afgørelsen, da der kan have været andre naturtyper eller andre regler, som har været begrænsende ift. godkendelsen.

Versionshistorik

Dette er den nyeste version af artiklen